解讀《中華人民共和國企業國有資產法》
發表日期：2019-04-16 16:31:30 閱讀數：9187
一、立法背景
《企業國有資產法》起草于1993年，一直以來由于對國有資產范圍的劃定和監管機構的法律地位等問題爭議過大，經歷了立法機關的多次調研、討論和修改，其名稱也隨之由曾經的“國有資產法”而被改動。
2003年國資委的成立，為塑造真正的國有股股東和實現公司治理提供了良好的開端。國有資產管理機構作為國有資產的“出資人”，主要行使國有資產股東的權利。 隨后出臺的《企業國有資產監督管理暫行條例》顛覆了國資委定位于“出資人”的制度，大大強化了國資委的權力。按照該條例的規定，國資委集出資人職能和政府監管職能于一身，影響力超越整個國企改革層面，出沒在與國有資產有關的每一個角落，是在和監管企業博弈中擁有絕對的談判地位的一個強勢機構，因而飽受爭議。
《企業國有資產法》的出臺，無疑為國資委出資人職能的重新回歸奠定了法治基礎。再有，實施于2007年10月1日的物權法對于《企業國有資產法》的立法進程起到了極大的助推作用。在物權法制定過程中，有不少意見要求同時抓緊制定國有資產法，以落實物權法的有關規定。因為物權法堅持對國家、集體和私人的物權實行平等保護原則，并對國有財產的范圍、國家所有權的行使和加強對國有財產的保護作了明確規定。
二、主要內容
《企業國有資產法》共分9章77條，分別為總則、履行出資人職責的機構、國家出資企業、國家出資企業管理者的選擇與考核、關系國有資產出資人權益的重大事項、國有資本經營預算、國有資產監督、法律責任、附則等內容。
（一）出資企業依法享有經營自主權
1.《企業國有資產法》規定，國家出資企業對其動產、不動產和其他財產依照法律、行政法規以及企業章程享有占有、使用、收益和處分的權利。
2.國家出資企業對其所出資企業，應當依照法律、行政法規的規定，通過制定或者參與制定所出資企業的章程，建立權責明確、有效制衡的企業內部監督管理和風險控制制度，維護其出資人權益。
�。ǘ┟裰鞴芾砗兔裰鞅O督
《企業國有資產法》規定，國家出資企業依照法律規定，通過職工代表大會或者其他形式，實行民主管理。
�。ㄈ﹪笾饕撠熑私邮芙洕熑螌徲�
《企業國有資產法》規定，國家出資企業的董事、監事、高級管理人員，應當遵守法律、行政法規以及企業章程，對企業負有忠實義務和勤勉義務，不得利用職權收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益，不得侵占、挪用企業資產，不得超越職權或者違反程序決定企業重大事項，不得有其他侵害國有資產出資人權益的行為。
�。ㄋ模┏鲑Y機構對國有資產的保值增值負責
《企業國有資產法》規定，履行出資人職責的機構應當按照國家有關規定，定期向本級人民政府報告有關國有資產總量、結構、變動、收益等匯總分析的情況。履行出資人職責的機構應當依照法律、行政法規以及企業章程履行出資人職責，保障出資人權益，防止國有資產損失。
�。ㄎ澹└吖懿坏秒S意兼職
1.《企業國有資產法》規定，未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業兼職。未經股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董事、高級管理人員不得在經營同類業務的其他企業兼職。
2.國有企業的高級管理人員未經允許不能隨意在其他企業兼職，不得兼任監事，董事長不得兼任經理。
三、主要目的
力堵國有資產流失的“黑洞”是企業國有資產法的主要目的。2007年，中國國有企業有11.5萬戶，資產總額35.5萬億元。自1984年擴大國企經營自主權之日起，中國的國企改制已走過20多年的歷程，盡管國家逐漸加大了防止國有資產流失的力度，但國有資產流失的案例仍層出不窮。對國有資產長期缺少一部專門的法律進行調整。參與該法制定的李曙光教授指出：在實踐中，國家出資企業的合并、分立、改制、增減資本、發行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產轉讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產等事項是發生國有資產流失的主要環節。國有企業改革進程中，有些地方、有些國有企業也出現了將國有資產低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產權益的現象，造成國有資產流失，這使其立法的迫切性更為凸顯。在國企改革中，國有資產流失一直呈上升趨勢。據有關學者統計，僅從1982年到1992年，由于各種原因造成的國有資產流失、損失高達5000多億元。這個數字大約相當于1992年全國國有資產總量26000多億元的五分之一，比1992年財政總收入4185億元還多800多億元。正因如此，近年來，每年都有許多全國人大代表提出盡快制定國有資產法的議案、建議。各方面專家都認為，企業國有資產法的出臺就是要為國有資產構建一道“防火墻”，力堵國有資產流失的“黑洞”，讓企業國有資產在市場經濟體制下發揮應有的主導作用。
四、歷史意義
《企業國有資產法》作為中國社會轉型期的產物，具有重大的歷史意義。
1.它界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位；
2.它擴大解釋了企業國有資產的范圍；
3.它使國有企業改制與資產轉讓有了較明確的法律依據；
4.它使國有資本經營預算制度有了操作的基礎。
總之，這部《企業國有資產法》無論從實踐意義、制度創新，還是從解放思想的角度看，它的意義都是歷史性的。它的出現也許會徹底改變市場的經營環境、經營習慣和經營方式，對社會主義市場經濟的完善、對建設有中國特色的社會主義其意義都是里程碑式的。為方便學習和理解，接下來將結合相關方面問題具體解讀如下：
(一)誰是企業國有資產出資人？
誰享有企業國有資產出資的權益呢？從企業國有資產法第四條可以看出，國務院和地方人民政府依法承擔出資人的職責，享有出資人權益。并且第四條對于兩個主體分別適用的范圍作了明確的規定。國務院作為出資人的范圍是其確定的關系國民經濟命脈和國家安全的大型國家出資企業，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業；地方人民政府在其他的國家出資企業的范圍內承擔出資人的職責。
同時企業國有資產法在第二章專章規定了履行出資人職責的機構，根據企業國有資產法第十一條的規定，國務院和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。另外國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。
�。ǘ┦裁词菄页鲑Y企業？
企業國有資產法所涉及的國家出資企業包括哪些呢？根據該法第五條的規定，國家出資企業包括國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。
企業國有資產法在第三章專章對國家出資企業作了規定：
1、國家出資企業的權利。企業國有資產法第十六條對此作了明確的規定，⑴對其動產、不動產和其他財產依法享有占有、使用、收益和處分的權利；⑵經營自主權；⑶對其所出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利；⑷其他合法權益。
2、對國家出資企業的監督。根據企業國有資產法第十七條的規定，國家出資企業不光要受到政府及政府有關部門、機構依法實施的管理和監督和接受社會公眾的監督；其內部也要建立健全內部監督管理和風險控制制度。具體來說，國有資產法第十九條規定，國家出資企業應當設立監事會，依照法律、行政法規以及企業章程對董事、高級管理人員執行職務的行為進行監督，對企業財務進行監督檢查。
3、國家出資企業所出資的企業。企業國有資產法第二十一條明確規定，國家出資企業對其所出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。同時還規定國家出資企業對于其出資的企業有企業內部監督管理和風險控制的責任。
�。ㄈ┠男┢髽I國有資產將歸入政府預算？
根據國有資產法第六章的規定，國家將建立國有資本經營預算制度，該預算將納入本級政府預算，報本級人民代表大會批準。國有資本經營預算包括國有資本收入及其支出。其中國有資本收入有⑴從國家出資企業分得的利潤；⑵國有資產轉讓收入；⑶從國家出資企業取得的清算收入；⑷其他國有資本收入。
�。ㄋ模﹪页鲑Y企業的管理者是誰？
作為企業國有資產的運用和管理的執行者，國家出資企業的管理者是如何產生的呢？對此，企業國有資產法第四章專章作了明確的規定：
1、任免管理者的機構。根據企業國有資產法第二十二條的規定，擁有任免國家出資企業管理者的權利的是履行出資人職責的機構，也就是國務院和地方人民政府按照國務院的規定設行出資人職責。
2、任免管理者的范圍。根據企業國有資產法第二十二條的規定，履行出資人職責的機構對于⑴國有獨資企業的經理、副經理、財務負責人和其他高級管理人員；⑵國有獨資公司的董事長、副董事長、董事、監事會主席和監事，有任免的權利。同時履行出資人職責的機構還可以向國有資本控股公司、國有資本參股公司的股東會、股東大會提出董事、監事人選。
3、擔任國家出資企業管理者的基本條件。根據企業國有資產法第二十三條，作為國家出資企業的管理者必須：⑴有良好的品行；⑵有符合職位要求的專業知識和工作能力；⑶有能夠正常履行職責的身體條件；⑷法律、行政法規規定的其他條件。
同時國家出資企業的管理者出現《中華人民共和國公司法》規定的不得擔任公司董事、監事、高級管理人員情形的，履行出資人職責的機構應當依法予以免職或者提出免職建議。也即公司法第一百四十七條規定的：⑴無民事行為能力或者限制民事行為能力；⑵因貪污、賄賂、侵占財產、挪用財產或者破壞社會主義市場經濟秩序，被判處刑罰，執行期滿未逾五年，或者因犯罪被剝奪政治權利，執行期滿未逾五年；⑶擔任破產清算的公司、企業的董事或者廠長、經理，對該公司、企業的破產負有個人責任的，自該公司、企業破產清算完結之日起未逾三年；⑷擔任因違法被吊銷營業執照、責令關閉的公司、企業的法定代表人，并負有個人責任的，自該公司、企業被吊銷營業執照之日起未逾三年；⑸個人所負數額較大的債務到期未清償。
另外，根據企業國有資產法第七十三條的規定，國家出資企業的管理者違反企業國有資產法的規定，造成國有資產重大損失，被免職的，自免職之日起五年內不得擔任國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監事、高級管理人員。造成國有資產特別重大損失，或者因貪污、賄賂、侵占財產、挪用財產或者破壞社會主義市場經濟秩序被判處刑罰的，終身不得擔任國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監事、高級管理人員。
4、擔任國家出資企業管理者的限制。對于已經上任的國家出資企業管理者，企業國有資產法對其行為作了詳細的規定。根據第二十五、二十六、二十七、二十八、二十九條的規定：
⑴ 必須經過履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業、國有獨資公司的董事、高級管理人員才能在其他企業兼職。如果要在經營同類業務的其他企業兼職，還必須經過股東會、股東大會同意；
�、� 國有獨資公司的董事長要兼任經理的，必須經過履行出資人職責的機構同意。國有資本控股公司的董事長要兼任經理的，必須經過股東會、股東大會同意。
�、� 董事、高級管理人員不得兼任監事。
�、� 企業管理者要受到履行出資人職責的機構的年度和任期考核，并依據考核結果決定對企業管理者的獎懲。
�。ㄎ澹╆P系國有資產出資人權益的重大事項的詳細規定和重大法律原則
企業國有資產法對關系國有資產出資人權益的重大事項專章作了規定：
1、關系國有資產出資人權益的重大事項是哪些？根據企業國有資產法第三十條的規定，包括國家出資企業合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊資本，發行債券，進行重大投資，為他人提供大額擔保，轉讓重大財產，進行大額捐贈，分配利潤，以及解散、申請破產等重大事項是關系國有資產出資人權益的重大事項。根據第三十一、三十二、三十三條，國有獨資企業、國有獨資公司的這些重大事項都必須由履行出資人職責的機構決定。其他事項則國有獨資企業由企業負責人集體討論決定，國有獨資公司由董事會決定。國有資本控股公司、國有資本參股公司的重大事項由股東會、股東大會決定。
2、重要的國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的定義。企業國有資產法提出了“重要的”國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的概念。根據第三十四條的規定，這些重要的國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司是由國務院的規定確定的。對于這些這些重要的國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司在進行重大事項的決定時除了上述的規定還要求報請本級人民政府批準。
3、企業改制的規定。根據企業國有資產法第三十九條的規定，企業改制包括：⑴國有獨資企業改為國有獨資公司；⑵國有獨資企業、國有獨資公司改為國有資本控股公司或者非國有資本控股公司；⑶國有資本控股公司改為非國有資本控股公司。企業改制的決定權與上述的重大事項的決定權的規定相同。
4、與關聯方的交易的規定。根據企業國有資產法第四十三條的規定，關聯方，是指本企業的董事、監事、高級管理人員及其近親屬，以及這些人員所有或者實際控制的企業。對于這些企業，國家出資企業不得無償向其提供資金、商品、服務或者其他資產，不得以不公平的價格與其進行交易。同時未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業、國有獨資公司不得與關聯方訂立財產轉讓、借款的協議；為關聯方提供擔保；與關聯方共同出資設立企業，或者向關聯方投資。
5、關于國有資產轉讓的規定。根據企業國有資產法第五十一條的規定，所謂國有資產轉讓是指依法將國家對企業的出資所形成的權益轉移給其他單位或者個人的行為。但是按照國家規定無償劃轉國有資產不在規定的范圍內。
⑴ 國有資產轉讓的決定權。根據企業國有資產法第五十三條，國有資產轉讓決定權在履行出資人職責的機構手中。但是致使國家對該企業不再具有控股地位的，應當報請本級人民政府批準。
�、� 國有資產轉讓的方式。根據國有資產法第五十四條，國有資產的轉讓一般在產權交易場所公開進行，當受讓方為兩個以上的，轉讓應當采用公開競價的交易方式。同時國家也可以規定以直接協議轉讓的方式進行國有資產轉讓。
⑶ 關聯方的參加。根據國有資產法第五十六條，法律、行政法規或者國務院國有資產監督管理機構可以規定能夠向本企業的董事、監事、高級管理人員或者其近親屬，或者這些人員所有或者實際控制的企業轉讓國有資產。這些關聯方與其他參與者有平等的競爭權。相對的，這些關聯方不能參與轉讓方案的制定和組織實施的各項工作。
�。┢髽I國有資產法的幾個亮點
�。�1）企業賺的錢要給股東分紅，國家作為出資人，從企業分得的利潤要列入政府預算；（2）國資委應成為一個“純粹的”、“干凈的出資人”，應剝離其本不應當承擔的監督管理職能，應履行出資人的職責，做好國有資產保值增值；（3）國家出資企業的董事、監事、高級管理人員，應當遵守法律、行政法規以及企業章程，對企業負有忠實義務和勤勉義務，不得利用職權收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益，不得侵占、挪用企業資產，不得超越職權或者違反程序決定企業重大事項，不得有其他侵害國有資產出資人權益的行為。（4）國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業兼職，未經股東會、股東大會同意，國有控股、參股公司董事、高級管理人員不得在經營同類業務的其他企業兼職，董事長不得兼任經理；（5）企業的董事、監事、高級管理人員或者其近親屬，或者這些人員所有或者實際控制的企業轉讓的國有資產，在轉讓時，上述人員或者企業參與受讓的，應當與其他受讓參與者平等競買；轉讓方應當按照國家有關規定，如實披露有關信息；相關的董事、監事和高級管理人員不得參與轉讓方案的制定和組織實施的各項工作。
